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2018-01-16 浏览:
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        关于加强地方政府性债务管理的思考与探索


       近年来,临汾市为加快推进城市基础设施建设,着力通过举借政府性债务筹集建设资金,有力地促进了经济社会各项事业的快速发展。与此同时,如何加强政府性债务管理,有效防范地方政府性债务风险,也成为一个急需研究的重要课题。本文在调研分析全市政府性债务管理现状、主要做法以及存在问题的基础上,对加强临汾市政府性债务管理提出了下一步工作计划,以期进一步提高全市政府性债务管理水平,防范地方政府性债务风险。
       一、基本情况
       截止2016年12月31日,临汾全市及市本级债务余额均不超出省财政厅核定的债务限额。同时,根据当年财力情况测算的全市债务率为70%,相比国际通行的100%警戒标准,仍有适度举债的空间。市县两级政府负债主要用于基础设施建设和公益性项目包括:城市建设、交通、教育、医疗、环保、卫生、扶贫、棚户区改造等基础设施和公益事业项目建设,均与老百姓的生活密切相关。地方政府适度负债,在很大程度上缓解了政府的收支矛盾,并促进了中央各项民生政策的落实,可以说,适度负债推动和促进了地方经济的快速发展。
       二、主要做法
       临汾市财政局严格按照政府性债务管理相关要求,坚持“控规模、降成本、增效益、严管理”,着力加强政府债务规范化管理,充分发挥经济增长“补充剂”和社会发展“稳压器”作用,实现财政可持续,助推临汾经济社会健康发展。
       一是控规模。本着“量力而行”的原则,根据自身实际,坚持适度举债,严格控制债务规模。具体做了三点:即设限额,在省财政厅下达的政府债务限额内,依据市委市政府确定的重点项目、各县(市、区)建设资金需求、债务风险、经济社会发展需要等因素,提出限额分配方案,要求县级政府举债规模不得突破批准的限额,从总量上控制债务规模;防风险,按照省政府债务管理实施意见、债务风险化解规划等相关文件要求,结合临汾实际,正在制定出台《关于对债务风险化解的实施方案》,进一步加强对政府性债务的风险管理和规模控制,强化举债的责任意识、偿还意识,严格限定政府举债程序和资金用途,严格控制新增债务,防止盲目举债、过度举债,确保债务风险得到有效管理与控制;纳预算,将新增债券和置换债券收支全部纳入预算管理,其中新增债券支出还专门编制了预算调整方案,明确了各项目分配额度,并通过市人大依法确认,将政府债务关进预算管理的“笼子”,防止债务规模随意扩大化。目前,债务总额处于债务限额以下,债务风险总体可控。
       二是降成本。在全面调研摸底政府存量债务的基础上,组织开展存量债务提前置换工作,将部分到期债务、逾期债务和高息债务用政府债券进行置换。2016年11月,临汾市财政局充分利用置换债券资金政策,积极联系国家开发银行,并与各县(市、区)进行沟通交流,对全市中小学校舍安全工程未到期贷款5.54亿元全部进行了置换。并从新增债券中安排了2.5亿元资金,偿还了民航机场在尧都农商行的全部贷款。提前偿还校安工程、机场复航改造项目贷款,将高利率贷款转化为低利率政府债券,降低了还贷成本,节约了财政资金。同时,根据债务规模、财力状况等因素,科学测算每年政府债务还本付息情况,建立中长期政府还债规划,一方面增强政府债务可预见性,另一方面通过科学测算制定与财力相适应的最佳偿付债务计划,缓解政府偿债压力,最大限度降低利息负担,实现债务与发展的良性互动。
       三是增效益。政府债务使用坚持“公益性、基础性”原则,严格按照市政府或人大批准的债务收支计划使用,全力保障市委市政府重点工程、民生项目、基础设施、环保和扶贫重点领域等四方面建设,有效弥补了财力缺口和经济短板,增强了临汾市经济社会发展的内生动力。以市本级为例,2016年新增债券11.8亿元。其中,3.9亿用于鼓楼南北街道路改造、党纪教育基地建设、景观大道建设等市委市政府确定的重点工程,进一步提升城市品位。尤其是鼓楼南北街道路改造工程,极大地改善了市中心路网框架,优化了招商引资环境,巩固了“鼓楼”作为临汾城市名片的良好形象,助推旅游业发展。投入2.8亿用于滨河东路南北延伸、西赵路道路、秦蜀路南线排水等6项基础设施建设工程,给土地“穿衣服”,提升工程沿线未开发土地的价值,增值效益显著。投入1.3亿用于百里汾河城区南北段生态建设、城区公共自行车、光伏扶贫发电等5项环保扶贫重点领域工程,改善城区环境质量,帮助贫困户脱贫。投入3.8亿用于机场复航改造、博物馆建设、图书馆和档案馆建设等3项民生工程,方便了群众出行,丰富了群众文化生活,形成了大量优质资产,取得了良好的经济和社会效益。特别是机场复航改造工程,目前,已开通了7条航线,通达11个大中型城市,机场共保障各类飞行2122架次,完成旅客吞吐量19万人次,货邮吞吐量141吨,客货运吞吐量增幅速度位居全国同类支线机场前列。
       四是严管理。临汾市财政采取“四个强化”,从严加强债务管理。强化归口管理。对所有政府性债务统一由财政部门归口管理,政府融资平台统一承担政府性债务融资任务,严禁以部门、单位名义举债。强化实时监管。通过地方债务系统、支付系统,对各县(市、区)上报的置换债券资金使用项目情况、支付情况、债权人等进行实时监控,并查看相应的指标文件、支付凭证、记账凭证、四方协议等,实现债务动态化管理。强化专项检查。2016年6月,组织督查组对2015年、2016年转贷尧都区等12个县(市、区)的地方政府债券使用情况进行专项检查,重点对置换债券资金是否按照规定用于置换政府债务本金,是否存在用于偿还未被认定为政府债务的其他债务、经常性开支、项目支出等7项内容进行核查。对查找出的问题,全部建立了台账,实行销号管理,督促指导举债单位逐一进行整改。强化考核激励。将债务资金偿还、使用效率等因素纳入年度目标考核。对债券管理规范、资金使用效益好的县级财政部门,加大政策倾斜力度,奖补新增债券限额;对债券支出率不高、使用效益较差的县级财政部门,将核减或收回该县置换债券资金,减少下一年度新增政府债券安排额度,引导县级政府适度举债、高效运用、良性偿债,确保政府债券资金使用安全、有效。
       三、存在的问题
        经过对临汾市债务现状的汇总分析,目前全市的地方政府债务管理主要存在三个方面的问题:
       (一)缺乏长期有效的偿债机制,偿债资金筹集困难。近年来,由于经济下行压力、结构性减税因素影响,导致财政收入呈现下滑趋势,债务偿还陷入借新债还旧债的困境,难以建立地方政府债务偿债资金筹集的长效机制,同时,也未形成和建立偿债准备金制度,对到期债务的还款保障能力不足。 
       (二)尚未建立地方政府风险应急处置机制。建立临汾市地方政府性债务风险应急处置工作机制,实现债务风险快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,对全市防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定具有重要意义。目前,山西省财政厅正在酝酿出台《山西省政府性债务风险事件应急处置预案》,临汾市债务风险应急处置预案的编制工作也正在研究中。
       (三)融资平台公司市场化转型存在的问题。临汾市的融资平台公司过去几年承担了政府的融资职能,在支持地方基础设施建设、改善当地文教卫生条件、提高当地居民生活水平方面作出了较大贡献。2014年,国务院为建立“借、用、还”相统一的地方政府债务管理机制,有效发挥地方政府规范举借的积极作用,切实防范化解财政金融风险,要求地方投融资平台剥离政府融资职能,融资平台公司在市场化转型和发展中也遇到了一些困难。一是造血能力不强。融资平台公司一直以市重点公益性项目融资为主,资产大多为政府划拨的一些公益性资产或股权,政府也不能赋予平台公司特许经营权,公司缺乏真正能动作用和扭转产生收益的有效资产,经营性资产比重相对较低,资产收益率较差、赢利点偏少、主营收入不足,市场化业务及能力也尚在起步阶段,所取得的收益远不能覆盖偿债支出,导致自主经营和抗风险能力不高。二是组织架构不完善。融资平台公司的管理层一般都是由行政事业单位人员兼职,平台公司组织架构、董事会、监事会、经理层都没有完全按照现代企业运转需要及时完善及理顺,薪酬体制及激励机制还不能完全按市场化运行,造成组织运行机制导向还不完全清晰。三是管理机制和人才队伍上还有差距。融资平台公司转型发展需要干部队伍在知识结构、专业结构和管理能力方面与之相适应。特别是在新开拓的市场化运作领域,需要按照现代企业制度,走市场化道路,引进专业队伍,改革管理体制,才能真正实现科学转型发展。
       四、下一步工作建议
       面对艰巨繁重的改革发展稳定任务,临汾市财政局将统筹兼顾,突出重点、多方举措、把握关键,全力加强地方政府性债务管理,着重抓好以下五个方面工作:
       (一)转变理财思路,加大财税培植。经济决定财政,减轻或化解政府债务风险,根本出路和立足点要放在建立稳固、强大的财政基础之上,全市上下要形成抓经济、培财源的共识,重要抓手和突破口应围绕三个主攻方向展开。一是涵养现有财源,着力提升传统产业。在有力落实好“三去一降一补”重大任务的基础上,着力改造提升煤焦铁传统产业。通过适当投入、缓交税费、协助融资、减少行政性收费等方式,推进企业技术革新,支持煤转电、煤转化、煤转材、焦转化、普钢转特钢,延伸产业链条,提高资源利用率。二是培植新财源,着力发展实体经济。有企业,就会有税收,有税收就会有财政收入,企业越多,税收越多。设立各类产业基金,与银行协商共同融资,按投资比例承担风险,调动产业资本,大力支持实体经济发展。充分利用规模为100亿元的产业发展引导基金,重点发展“新装备、新材料、新医药、新电子、节能环保、食品轻工”等六大新兴产业集群。充分发挥财政资金的引导和杠杆作用,设立规模为20亿的PPP子基金,撬动更多民间资本和社会资本投向实体经济,放大投资规模,起到“四两拨千斤”的杠杆作用。第三,继续减税降负,着力优化发展环境。优化发展环境,进一步减税降负,充分让利于企业,创造宽松的投资环境;加大基础设施建设力度,提升土地或国有资产的价值,为企业创造良好的发展环境,让企业来得了、住得下、留得住、过得好。
       (二)继续强化政府性债务管理,严控债务风险。充分估计财政困难和风险隐患,做好思想和工作准备,严守底线不动摇,确保不出现区域性和系统性风险。一是落实政府债务限额管理,严禁违法违规举债行为。严格按照预算法规定,强化债务限额管理,绝不在限额外通过其他方式举借任何政府债务。二是加强政府债券资金管理,提高资金使用效益。新增债券资金严格限定在公益性项目范围内,同时加快支出进度,充分发挥新增债券资金对稳增长、保民生、促发展的积极作用。加大存量政府债务置换力度,确保2018年8月底前将非政府债券形式的存量政府债务全部置换为政府债券。三是强化各项应对措施,防范政府债务风险。加强对中长期政府支出责任的事前审核和监控,超出财政承受能力的要“一票否决”。
       (三)加快建立债务风险应急处置机制。密切关注《山西省政府性债务风险事件应急处置预案》的发布情况,待预案出台后,紧扣全省政府性债务风险事件应急处置预案的要求,结合临汾市实际情况,加快建立《临汾市政府性债务风险事件应急处置预案》,切实守住不发生区域性、系统性风险的底线,防范和化解财政金融风险,维护全市经济安全和社会稳定。
       (四)有计划、有步骤、适度融资有序推进基础设施建设。一是把握政策机遇,积极争取上级支持。围绕全国“两会”精神确定的中心任务和重点工作,积极向中央、省反映临汾市的困难和需要,扎实做好资金和政策争取、承接工作,努力争取上级财政对临汾市的支持。牢牢抓住国家发行政府债券的政策机遇,积极争取新增债券和置换债券规模,保障全市基础设施项目顺利实施。二是紧扣政策要求,实施政府购买服务。充分利用国家允许政府购买工程的政策支撑,如:棚户区改造、扶贫异地搬迁等项目,加快推进临汾市基础设施建设。三是创新融资理念,全力推进项目建设。充分利用PPP融资模式,加快推进PPP示范项目建设,探索PPP项目由“补建设”变为“补运营”,增强PPP项目吸引力,保障临汾市基础设施建设。四是规范推动引导基金,支持产业发展。有效地运用专项建设基金、政府投资基金等新型模式,坚持市场化运作,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持产业发展。
       (五)加强市属国有企业管理,推进融资平台公司市场化转型。按照中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》,加强对市属国有企业的管理,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。进一步健全国有企业法人治理结构,建立优胜劣汰、经营自主灵活、内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。不断优化国有资产监管的方式,提高国有资产监管的科学性、针对性和有效性。提高国有资本配置的效率,使国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任的作用得以充分发挥。(市财政局)


责任编辑:刘小伟    王雅娴

  

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